【理论文章】推进农村应急管理体系和能力现代化

时间: 2020/05/17   作者:   来源:中国社会科学报   编辑:喻诚   点击:

2019年11月29日,习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调,“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。” 农村基层是“治国安邦”的微观基础,农村应急管理体系与能力现代化是国家应急管理体系建设的重要组成部分。湖南农业大学应急管理研究团队,多年来围绕农村应急管理体系、农村应急管理能力建设展开深入研究,取得了丰硕的研究成果。研究团队从应急管理队伍建设、应急资源保障能力、应急联动机制构建、信息化建设、舆情处置与引导以及农民应急自救互救等方面提出了农村应急管理体系和能力现代化对策建议。

 

促提农村突发事件舆情处置与引导能力

随着农村社会经济的进一步发展,一些新的问题和矛盾也日益凸显,农村突发事件时有发生。在突发事件的处置过程中,群众舆论与情绪疏导始终是地方政府应急管理需要关注和面对的重要问题之一,舆情处置与引导及时有效有助于事件风险化解,反之则可能加剧并衍生新的危机。而面对群众信息获取渠道日益多元、舆情格局发生变化的全媒体时代,一些地方政府在应急处置过程中或没有关注、或没有重视、或不能适应,使得舆情处置与引导成为农村应急管理的短板。要促进农村突发事件化解,保持农村平稳有序,采取有力措施提升农村突发事件舆情处置与引导能力是重要途径。习近平总书记2020年2月23日在“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”上强调,“及时回应社会关切特别是群众的集中诉求,不回避矛盾,积极推动问题解决”“改进和加强对外宣传”“营造良好舆论氛围”,为农村突发事件舆情处置与引导提出了有力指示和重要指导。

一是要重视民众诉求表达,直面问题化解矛盾

农村突发事件发生后,有利益受损或可能受损者希望得到利益保障的,有希望获取信息了解情况的,有需要舒缓压力或调节情绪的,容易产生不良情绪和形成舆情。突发事件中群众的情绪与舆情事实上是其利益和诉求的外在表现,要进行舆情处置与引导,首先要直面民众的诉求、解决民众关心的问题与矛盾。要在思想上正视舆情,认识到舆情不是“敌情”,要将舆情看作是民众对所关注事件的反映,是部分没有得到满足的诉求表达形式;其次要畅通利益诉求表达渠道,关心民意、倾听民声,正视和尊重民众的合理诉求;要分析研究民众诉求,做到分类施策,要善于从舆情中分析民众对突发事件处置的合理期待,从舆情中发现问题,乃至从舆情中找到化解危机的机会。要充分分析考虑民众的诉求点;要积极主动针对突发事件解决问题,化解矛盾,消除舆情引爆的风险点。

二是要加强信息联动协作,力争信息公开透明

目前农村社会信息不断丰富,信息传播渠道也日趋多元,然而由于农村组织化程度相对较弱,信息传播的正规渠道相对较少,自媒体等信息通过人际传播同样可以到达多数民众。在突发事件发生后,基层政府能否恰当地处置与应对舆情并加以引导,信息透明、信息渠道畅通的信息联动是基础。要构建包括政府部门、农村基层自治组织、媒体、民众等在内的信息联动主体,实现各组织与个人之间信息互通互联、功能互补、行动协调;要构建纵向统一、横向协作的信息系统,用于全面摸排、收集整理信息,实现信息及时汇总、共享、研判和处理;要建立健全高效灵敏的信息发布机制和反馈机制,做到信息及时公开透明,“良草萎,则杂草生”,只有信息公开透明了,谣言才不会有空间,舆情才会向好发展。

三是强化主动组合出拳,牢固占领话语阵地

农民社交范围比较有限,对信息获取能力以及甄别能力都比较弱,要利用多种途径、采取多种方式,在舆情处置与引导中主动出击,占领舆论主阵地。要充分利用基层政府工作人员、村支两委干部、村民小组组长等人员进行政策宣讲和舆情引导,同时吸引农村社会精英、乡贤、志愿者等参与情绪疏导和宣传,打造既有影响力又有战斗力的舆情引导队伍;要通过多种方式主动排查、提前研判可能的舆情触发点和传播节点,做到防范于未然;要利用新兴主流媒体、传统媒体、各级各类地方融媒体、农产品商用频道等多种平台,通过微信、微博、QQ、论坛等自媒体、社交媒体,采用音频、文字、图片、视频等多种方式进行舆论宣传与引导;要主动组合宣传、教育、引导、管理和惩治等多种方式进行舆情处置,多途径、多形式、全媒体统一发声,对于未经证实的信息要主动及时进行告诫、提醒和安抚民众情绪,对于编谣、传谣、传递恐慌和未经证实信息的行为及时制止和惩治,提升话语能力,坚守舆论阵地。

四是要推进应急素质教育,构建舆情引导长效机制

农民的受教育程度相对较低,应急知识相对匮乏,在面对突发事件时往往理性判断不足,易受他人影响,同时有些基层工作人员在面对突发事件舆情时慌乱无策,首先想到的是去找当地宣传部门了难,或者是对舆情进行“捂”和“堵”,这体现了农村应急治理能力的不足,也反应了舆情引导长效机制的缺乏。事实上,现代社会风险无处不在,农村舆情风险已不是突发事件,而可能是常态伴生。推进舆情风险常态防控,构建舆情引导长效机制势在必行。要加强相关工作人员的应急能力培训,提升舆情引导能力;要加强信息透明公开,使得农村信息公开标准化、常态化和制度化;要利用多种方式传播正能量,加强社会主义核心价值观教育,形成积极向上、理性有序的社会舆论环境;要强化应急教育,推进农民的应急知识素养和素质教育,加强农民应急知识培训,培养农民理性应对、合法应对突发事件的心态与习惯,做到不恐慌、不信谣、不传谣,在日常生活中杜绝非法和非理性的言论与行为;要制定和完善舆情治理制度和法律,使舆情治理有法可依、有章可循。

(作者:湖南农业大学党委书记、公共管理与法学学院教授)

 

 

强化农村应急物资保障能力

符少辉

积谷防饥,未雨绸缪。做好应急物资保障,是有效应对危机的基本举措。一场突如其来的肺炎疫情,暴露出我国应急物资保障的突出短板、漏洞与弱项。习近平总书记指出,要系统梳理国家储备体系短板,提升储备效能,优化关键物资生产能力布局。农村稳则天下安。习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,“加强农村、社区等基层防控能力建设,织密织牢第一道防线。”农村公共危机的诱发因素日益复杂,危机蔓延的“蝴蝶效应”日益加重,防控与处置危机需要强大的物资保障能力。提升农村应急物资保障现代化能力,有助于有效抑制农村危机蔓延、减少农村危机损害和尽快实现恢复重建,是新时代农村应急管理现代化的重要组成部分,是实现农村社会稳定和国家安定的必然要求。

物资保障目标高效化。面对农村危机发生的紧急情况,物资的调拨与配送是带有应急性质的,必须快速响应、及时高效地满足危机处置对的应急物资需求,以及实现对这些物资调拨与配送。高效快速体现在,当农村应急管理需要时,就能拿得出、用得上的各类物资;哪里有需要,就能就近、及时调拨各类物资到哪里;什么时候有需要,就能保证运能运量,及时送达各类物资。在科学研判世情、国情和农情的基础上,按照统一协调、经济高效、精准应对的原则,根据公共卫生、动物疫情、植物病虫、农业污染、自然灾害、事故灾难、社会安全等各类危机处置需要,系统梳理农村应急物资保障的现状,尽快找出差距、补齐短板、堵好漏洞,不断优化农村应急物资生产、储备、调拨与紧急配送,做到“数量充足、种类齐全、送达及时、使用良好”,充分发挥应急物资保障在农村危机应对中的关键作用。

物资保障依据法制化。农村应急物资保障法制化是全面依法治国的题中之义。长期以来,我国主要依据政策而不是法律保障农村应急物资的生产、储备、调拨和紧急配送。除突发事件应对法第32条、国防动员法第33至36条、农业法第26条和34条等相关法条外,农村应急物资保障的政策规定散见于中央储备粮管理条例、中央储备肉管理办法、中央储备糖管理办法、国家物资储备管理规定等相关部门规章和规范性文件中,存在政策法规分散、滞后等突出问题。这在一定程度上制约了农村应急物资保障的统筹协调、规范管理和效能提升。有必要在全面检视的基础上构建系统完备、科学规范、运行有效的农村应急物资保障法律法规体系,始终坚持以法治理念、法治思维和法治底线推进农村应急物资保障工作。从立法、执法、司法、守法各个环节全面发力,促使农村应急物资保障有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,全面提高农村应急物资保障能力。

物资保障主体多元化。面对百年未有之大变局,农村危机领域不断拓展、发生频次增加,所需应急物资种类越来越多,各类应急物资规模越来越大。仅仅依靠国家和各级政府保障应急物资的生产、储备、调拨和紧急配送,显然难以应对新形势下农村危机防控的新要求。有必要建立健全政府主导、市场运行、社会参与、多元保障的农村应急物资保障机制,形成政府-市场-社会多元协同保障能力。作为农村应急物资保障的核心力量,政府应该发挥基础作用和主导作用,尤其要承担起特殊领域、特殊种类的应急物资生产、储备、调拨和紧急配送。积极利用金融、信贷、税收等市场机制,有效鼓励金融机构发展覆盖面广、种类齐全的“三农”保险业务,创新采用政企合作、政府购买等方式,充分调动相关企业生产储备、物流配送农村应急物资的积极性,发挥市场在农村应急物资高效配置中的作用。通过有效引导、积极鼓励各种形式的捐赠,推动社会力量广泛参与农村应急物资保障,筹集需求紧迫、一时难以供给的各类物资及其运送力量。

物资保障种类系统化。不同的农村应急管理领域类别,对应急物资的需求是不同的。农村应急管理涉及公共卫生、动物疫情、植物病虫、农业污染、自然灾害、事故灾难、社会安全等不同领域,既有外部输入性风险危机也有内部原发性风险危机,既有传统风险危机也有新兴风险危机,既有短期风险危机也有长期风险危机。对各地农村各种潜在的和实现的风险进行全方位、多角度、360度无死角“扫描”,明确不同地区农村的风险是什么,有哪些,在哪儿,有多少,分门别类进行科学归类,形成系统完整的风险列表。对照风险列表,科学研判,精准预测,“对症”生产、储备、调拨和配送各类农村应急物资,确保农村应急物资种类齐全、满足需求,尽可能减少农村应急物资保障漏洞、短板与弱项问题的发生。

物资保障过程无缝化。农村应急物资保障是一个复杂过程,往往涉及多个部门、多个环节、多个物资品种和多个物资生产与储备点。在农村应急物资保障中,由于管理上存在部门壁垒、条块分割与边界模糊、职责不清两种突出问题,不同地区、不同部门、不同层级、不同岗位之间常常出现各自为政、推诿扯皮的现象。这容易导致农村应急物资保障过程管控碎片化、低效化,难以满足应急管理紧迫性的基本要求。对此,必须再造农村应急物资保障流程,坚持权责清晰、分工合理、齐心协力、齐抓共管等基本原则,建立健全一套协同高效的运行机制,促使不同部门、不同地域、不同行业在农村应急物资保障中无缝对接、密切协同,相互之间主动担责,而不是消极卸责甚至主动推责,确保农村应急物资保障过程流畅、快速、高效。

物资保障监管精细化。要实现农村应急物资保障快速高效、多元协同、依法依规、无缝对接,必须提升农村应急物资保障监管水平,对农村应急物资生产、储备、调拨、配送和使用进行全方位和精细化监管。除了进一步建立健全农村应急物资保障监管的法规制度体系外,有必要利用大数据、云计算、物联网、区块链、云计算等现代信息技术,积极创新农村应急物资保障监管手段,打造完善农村应急物资保障监管信息平台系统,及时精准收集、存储农村应急物资在生产要求、储存数量、轮换周期、调拨配送、具体使用等各个环节的信息,并对这些信息进行动态分析和有效运用,实现对农村应急物资保障各个环节的实时监管和科学研判,确保农村应急物资保障科学化、动态化、精准化。

(作者:湖南农业大学公共管理与法学学院研究员)

 

 

强化农业生物灾害风险治理中的政府主导能力

吴松江

当前,日益严峻的农业生物灾害形势已成为影响粮食安全的重大风险源头,我国以“虫口夺粮”为目标的应急式农业生物灾害治理模式已经难以满足治理之需求。世界银行指出,“对那些仅靠个人力量无法处理的风险,需要从家庭到国际社会的社会各层面采取共同行动,承担起风险管理的责任。这一过程中,政府对管理系统性风险发挥着关键作用”。有充分的理由表明,在我国目前农业生物灾害风险治理资源条件下,为确保“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”目标的实现,必须认真按照习近平总书记“把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设”的要求,以十九届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化中完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构的契机,全面理顺重大农业生物灾害风险治理中行政管理体系、技术研发与应用体系、社会服务体系之间的关系,充分激活各种不同治理主体参与农业生物灾害治理的活力,发挥政府主导与社会灵活多方面的优势,形成共享共建的农业生物灾害风险治理结构,提高农业生物灾害风险的治理能力。

一要强化政府在农村治理体系中的构建作用

在治理体系构建过程中,构建者将不同治理主体纳入治理需要构建者至少具备两种最基本的能力:即政治的强制和技术的可行。而政府在这两方面均具有天然的优势。对于政治强制力,正如杰索普(Bob Jessop)所言,“虽然治理机制可能获得了特定的技术经济、政治和意识形态的职能,国家通常还要检查这些职能对国家本身在一个四分五裂的社会里维护社会凝聚力的能力。国家要为自己保留对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”,政府占据了其他社会组织所不具备的超然地位,具有社会中其他组织无可比拟的制度确认、社会资源动员、基本公共产品供给、必要强制性管制权等权力。需要而且也必须发挥政府的这些政治优势,强化政府在农业生物灾害风险治理的系统规划能力、制度供给能力、激励社会其他主体参与灾害风险治理的积极性,以及生物灾害风险治理的基础设施供给能力。

这里的强化政府指的并不是削弱其他主体力量。它与“认为强化政府就是提高行政首长的权威和权力。权威无限的机构优于权威有限的机构,管得多优于管得少。集权的解决方案优于权威分散于多种决策结构的解决方案” 的观点截然相反,而是强化政府的管制权威,强调充分发挥与利用官僚制行政管理体系的技术优势。正如马克斯•韦伯所指出,官僚制是一种建立科学与理性基础上、严格遵循价值中立、以效率为中心的为基本原则的工具化组织结构。强调专业与分工、层级控制、指挥集中、命令统一与严格的规则体系等等,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,组织的统一行动能力与效率也是其他结构无法媲美的。

二是要强化政府激励其他社会组织参与治理的功能

政府是风险社会中风险治理不可或缺的主体,但这并不表明它是唯一的主体。正如弗雷德里克森所指出,“作为公共行政的治理的第一个和最明确的含义是:它包括了参与活动的各种类型的组织和机构。……在治理中,行动的网络包括了全部的公共组织——政府的、非政府的、营利的、非营利的、国家的、超国家的组织”,那么,包括政府在内的所有主体在理论上都能够也应该成为应付各种风险的有效工具。世界银行在2014年世界发展报告也确立了不同系统优先风险管理任务的两项基本原则——权力下放与比较优势。之所以要求遵循权力下放原则,这是由风险自然分配的规律所决定的。“风险分配的历史表明,像财富一样,风险是是附着在阶级模式上的,只不过是以颠倒的方式:财富在上层聚集,而风险在下层聚集”。在这种情况下,必须将权力下放,以利于受风险直接影响和与直接接触风险的主体更能方便的观察与监测它们面临的风险,使风险在最低层面就地处理与化解;比较优势的原则要求风险由能最有效地对其进行管理的系统来管理。不同的组织系统尽管其存在的目的不同,并由此形成具有相应特征的组织形态,但正因为如此,它也具备了其他组织系统不具备的独特优势。

针对农业生物风险灾害治理的各主体而言,政府具有其他社会组织的政治优势地位和社会资源动员能力,风险治理是其当然的责任;农业生产经营者是最直接的风险承担者,是农业生物灾害风险治理最有积极性的主体;农业生物灾害风险是一种概率性事件,为保险金融机构带来了商机,通过合理的制度设计能使其成为农业生物灾害风险治理的积极力量;专业化与社会性服务组织具有技术优势和植保机械等基础设施优势,能大规模、低成本、低农残、高成效开展农业生物灾害风险治理,能减少由政府部门组织防治的财政资源耗费。当然,这些优势并不能自动发挥,需要且只能加强政府的主导作用,通过合理的制度、利益等杠杆机制,激发它们的参与活力与能力。

三是要强化政府治理的整体行动能力

农业生物灾害治理主体中的行政管理体系、科学研究体系、技术服务体系在现代社会农业生物灾害风险治理中缺一不可。之所以需要政府行政管理部门,是因为农业生物灾害防治具有典型公共性特征;之所以需要专门的科学研究机构,是因为其治理涉及病原生物学、生态学、农业昆虫学、微生物学、植物生理病理学、气象学、地理学、灾害学、管理学等一系列的学科,非经系统与科学的研究难以发现其有效应对之策;之所以需要专业化的技术组织,是因为在社会分工日益精细化的背景之下,它们是实现农业生物灾害规模化、整体性、同步性治理的有生力量。所以,世界各国之政府一般均通过全力促进各治理主体通力合作、整体行动达到风险治理的目的。

我国这三大体系中,受现有“条块管理”体制的影响,隶属于不同级别政府部门的农技或者植保部门之间的正式联系必须通过所属政府部门进行,各级植保部门之间的互动关系有限,其直接关系一般限于技术指导与被指导的关系。这些问题在一定程度上延缓了不同级别植保部门之间的直接互动。而在农业生物风险灾害风险治理的许多职能中,比如病虫灾害测报预报、风险监测与处置均需要隶属于不同级别政府部门的农技或植保机构之间的直接对接。只能依靠充分的政府主导作用,构建一种促进它们相互间的直接联动机制。

(作者:湖南农业大学公共管理与法学学院教授)

 

 

 

 

健全农村应急队伍建设

李晚莲

尽管近些年来我国农村应急管理体系日益完善、能力不断提升,但随着干旱、洪涝、病虫等自然灾害以及非典、甲流、埃博拉病毒、新型冠状病毒肺炎等重大公共卫生事件濒发,农村应急管理体系面临着新的挑战。面对重大公共突发事件,最需要的是一支业务能力突出、能够果断、有效处理各种复杂情况的应急人才队伍及其敢于负责、以国家与人民利益为重的奉献精神。因而,健全农村应急人才队伍,是推进农村应急管理体系和能力现代化的重要切入点和突破口。

一是要加强农村应急管理指挥人才队伍建设

重大公共突发事件应对战场复杂多变,态势多维立体,指挥决策极为困难、极其重要,高水平的指挥人才往往是决定应急救援队伍力量和作用能否充分发挥的关键性因素。因而,农村应急人才队伍建设要特别注意培养与选拔指挥人才,要广开思路,多法并举。要构建选育管用、衔接配套的选拔培育机制,公正选拔人才,尤其是具有农村应急管理处置经验的指挥人才要有倾斜政策、优先选用;要加强应急指挥人才管理,可以建立优秀指挥人才队伍库或档案,实现规范化、科学化、信息化管理与使用;要健全对具有应急指挥能力人才的保障和激励机制,例如安全与风险保障、奖励与晋升激励等,吸引更多人去锻炼和吸纳应急管理知识,做到应急指挥人才人尽其才,才尽其用;要加强应急指挥人才的后备培养,可以将乡镇年轻干部、大学生村官等列为重点培养对象,加强应急管理综合素质的全方位培养,使其成为能指挥、会管理、敢创新、能战斗的优秀指挥员,确保突发事件真正发生时,能有条不紊地应对。

二是要加强农村应急专家队伍建设

农村应急专家队伍是推进农村应急管理体系和能力现代化的智囊团和思想库,健全农村应急人才队伍首先需要加强农村应急专家队伍建设。应急专家队伍能够凭借深厚的专业知识、扎实的专业技术和丰富的实践经验,为重大公共突发事件提供指导,提升应急管理的绩效。要参照城市应急专家队伍的建设标准,结合农村实际情况,制定农村应急专家队伍的遴选与入库标准,在行业、高校、涉农企业以及政府部门等层面开展专家信息收集、分类、建档工作,建立相应数据库,组建起具有较高专业水平的农村应急专家队伍。在此基础上,要通过选拔、培养并在使用中发现农村本地应急人才,不断充实专家库,使专家库朝着既具精湛造诣,又熟悉农村地理地貌、人文环境的方向转型。要采取请进来、走出去的方法,定期邀请一些国内外有广泛影响的专家,特别是有农村应急管理经验的专家,与专家队伍进行交流、讲座,共享应急管理工作经验,不断提高农村应急专家队伍的整体素养和应急水平。要针对专家平时分散在不同地区、不同行业、不同部门的特点,逐步建立起平时与战时相结合、分散活动与集中活动相结合的专家队伍常态化工作运行机制,并完善专家参与预警、指挥、抢险救援和恢复重建等应急决策咨询工作机制,充分发挥专家队伍的集体智慧,推进农村应急管理体系和能力现代化。

三是要加强农村应急专业队伍建设

人才短缺既是农村应急管理事业发展滞后和基层治理水平不高的关键诱因,但同时也是加快农村应急管理事业发展和推进农村应急管理体系和能力现代化的核心依托。从应急管理的全过程来看,农村应急人才队伍除了大众熟悉的救援人员之外,还包括预警、监测、灾后重建与评估、应急指挥与协调以及卫生防疫、心理疏导等方面的专业队伍。农村应急管理体系和能力现代化建设是一项长期的工作,其人才队伍建设更是一项艰巨的任务。基层政府要根据本地实际情况,按照“一队多用、一专多能”的原则,制定长远规划,做好人才的引进、培养和使用工作,保证应急管理各环节的人才结构合理,队伍有序发展。要邀请相关专家到基层做应急管理的专题培训,促进农村应急管理人才队伍更新知识、拓宽思路,提升队伍专业素养、专业水平。有条件的地方,应加快应急管理人才培训基地建设,对农村应急管理人才队伍开展相关突发事件紧急救援演练、培训,推动应急管理人才培训资源向农村地区下沉,通过“干中学”不断提升队伍的专业处置能力。县级应急管理人才培训基地要在积极探索应急培训理念、培训方法与现代农村建设特征相结合的基础上,有针对性地建立农村应急培训师资库与农村应急案例资料库,探索具有连通互动、实时观摩、模拟推演、仿真教学等功能的农村应急管理人才培训方式,对农村应急管理人才队伍开展相关突发事件的紧急救援演练、培训,通过“干中学”不断提升队伍的专业处置能力。应急管理是一门相对较新的技术,高校特别是地方性高校的相关专业设置尚严重滞后,专业性的人才培养、输出还存在很大的瓶颈。2019年9月,教育部学校规划建设发展中心联合应急管理部宣传教育中心推出“应急安全产学研融合创新实验项目”,旨在为应急管理体系和管理能力现代化的建设培养适应新时代新要求的、能够及时处置和有效化解急难险重重大公共突发事件的专业人才。地方高校应以此为契机,根据时代的需要,整合校内外资源,开设农村应急管理专业,通过农村专项招生方式,加大专业人才培养和输送力度。

三是要加强农村应急志愿者队伍建设

在重大公共突发事件面前,政府特别是农村基层政府的力量是非常有限的,单靠基层政府是很难有效应对其所带来的巨大挑战。而志愿组织能够凭借自身优势,有效整合社会资源,充分发挥社会力量,为重大公共突发事件的应对提供极其重要的补充力量。在健全农村应急人才队伍以推进农村应急管理体系和能力现代化的进程中,不应忽视农村应急志愿者人才队伍的建设。要充分发挥基层党委的核心领导作用和基层党组织的战斗堡垒作用,组建党员志愿者队伍,通过党员志愿者队伍的模范带头,形成志愿者有效地参与救灾、援助和灾后建设的农村应急管理氛围。要调动农村社区、农村共青团组织、地方红十字会以及其他非政府组织的积极性,以防汛抗旱、抗震救灾、卫生防疫等公共安全领域为重点,在农村地区组建起应急志愿者队伍。要在突破性不强的公共突发事件应对中,鼓励和吸纳农村应急志愿者参与救灾应急工作,丰富其实践经验,并通过实践探索建立基层政府引领志愿者开展公共突发事件应对的联动机制,通过荣誉激励等方式,积极鼓励应急志愿者队伍投身农村应急管理的科普宣教、应急救助和恢复重建等工作。

(湖南农业大学公共管理与法学学院教授)

 

 

提升农民应急自救互救能力

江维国

随着我国经济社会的不断发展,农民群众的生活水平日益提高、生活环境也变得越来越好,建设美好生活的意愿同样越来越强烈。然而,在人类社会发展的历史长河中,水火无情,天灾无义,在重大公共突发事件面前,人的力量是极为渺小甚至无助的,人的生命也是非常脆弱的。因而,增强防灾和应急避险意识,提升应急自救互救能力,才能从根本上最大程度地保证个体的生命健康与财产安全。但在现实中,不少人因为应急意识欠缺、自救互救能力不强,面对突发事件时不知道如何避险、如何自救以及如何互救,进而产生恐慌心理,甚至引发羊群效应,造成重大的次生灾难,严重影响生产秩序与社会稳定。特别是广大农民群众,因知识、视野的局限,面对重大公共突发事件时更是不知所措,往往成为此类事件中受伤最严重的群体,而应急避险意识、自救互救能力在关键时刻是保护农民个体及其周边人的生命财产安全最可靠、最有力的“武器”。因而,推进农村应急管理体系和能力现代化建设,应将提升农民群众应急自救互救能力作为一项重要的工作来抓。

一是要通过宣传教育提升农民应急自救互救能力。

宣传教育是指通过多种渠道对农民群众进行重大公共突发事件及其应急管理政策法规、应急知识、自救互救技能等的宣传和教育,其目的是帮助农民群众了解相关国家政策法规,掌握基本应急知识和自救互救技能,进而将可能发生的事故的后果减轻到最低程度。各地要利用电视、广播等媒体以及乡镇综合文化站、“农家书屋”等场所的宣传栏,围绕洪涝灾害、地震灾害、火灾、交通事故、流行病疫情等突发公共事件,广泛宣传应急管理政策文件和预防、避险、自救、互救等知识,改变农民群众遇到突发性公共事件时不知所措而容易引发群体恐慌的局面。也可根据实际情况,以村为单位开展重大公共突发事件应急知识、应急管理政策法规有奖竞赛暨技能比赛活动,在活动现场播放应急管理宣传片、发放应急管理宣传资料,并加入有奖问答等环节,调动农民群众学习应急知识、提升应急能力的积极性,营造“人人学应急,人人懂应急,应急为人人”的良好社会氛围。同时,应急教育是对生命的关注,是一种人文教育,各地要在农村中小学开设应急教育课程,加强农村青少年群体的应急素质教育,将自然灾害和公共卫生事件知识以及相应的自救互救方法等融入学校教育中,扩充学生知识面。然后,通过家庭反哺教育的方式,由孩子担当宣传教育员,向父母宣传应急知识,教授自救互救能力。

二是要通过应急演练提升农民应急自救互救能力。

应急演练是指根据应急预案,组织模拟应对重大公共突发事件的系列活动。应急演练不仅有利于检验应急预案的可行性与完备性,为预案的完善积累实践素材,也有利于提高农民群众对应急预案的熟悉度与应急自救互救能力。应急自救互救技能的积累是需要实践的,有不少人从书本上学习过相关技能,也看过演示视频,但因在日常生活与工作中却从来没有机会实践,所以并不知道如何有效使用自救互救的知识和技能。要充分利用5.12防灾减灾日、9.10世界急救日、11.9消防日、12.1世界艾滋病日等特殊日期,以村为单位组织农民群众进行应急演练。

以防灾减灾应急演练为例,首先由村安监员结合实际,采用通俗易懂、生动有趣的语言,对日常防火常识、初期火灾的扑救、火灾现场逃生路线选择、消防器材的用途及其使用方法等对村民做全方位的讲解,增加村民应急知识储备。然后,在模拟火灾真正发生时,由火灾应急队伍就有关火灾预警、现场扑救、安全撤离、余火清理、现场留守等方法、技巧进行协同的、连贯性的演示,让广大农民群众通过现场观摩的方式了解整个火灾应急流程,保证其即使在面对火灾重大公共突发事件引发的复杂混乱环境时,也能够有足够的思想准备与应变能力。还可在火灾应急演练演示结束后,邀请部分村民以家庭为单位组成临时应急队伍,在专业人员的指导下重复火灾应急演练项目,展开火灾应急演练比赛,这既可提高农民群众的参与积极性,也可通过切身参与演练,真正提高自救互救能力。

三是要通过物资储备库建设提升农民应急自救互救能力。

兵马未动,粮草先行。出兵打仗之前,先要准备好粮食和草料,也就是说要打赢一场战争必须要先做好充分的物质准备。重大公共突发事件的应对如同出兵打仗,应急物资就是粮草,在战场上具有不可替代的作用,是必需的、重要的硬件支撑。农民群众即使有再强的应急自救互救意识与能力,没有物质支撑也只能是纸上谈兵。因而,我国的救灾应急物资储备库建设应该进一步向基层、向农村延伸,以切实加强农村地区应急物质支撑能力建设。在救灾物资的储备上,要综合利用国家各类专项储备与民间的商业储备,为农村地区配备、配齐应急通讯、应急车辆、救援机械、移动防爆空压机、长管呼吸器、防化服等应急救援设备,为预防和真正应对重大公共突发事件提供重要物资保障。

(作者:湖南农业大学公共管理与法学学院副教授)

 

 

 

以信息化推进农村社区应急管理现代化

熊春林

农村稳则天下安。当前,我国农村各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发,这使得农村公共安全的诱发因素日益繁杂,农村应急管理的成本与难度日益增大。传统应急管理方式难以应对农村安全风险防控的新要求。习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调,要适应科技信息化发展大势,以信息化推进应急管理现代化,提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。我国应急管理现代化离不开农村应急管理现代化。农村社区是农村社会服务管理的基本单元。以信息化推进农村社区应急管理现代化,提升农村社区应急管理能力,织密织牢农村社区应急管理防线,是防控农村安全风险及减少其损害、推进乡村治理现代化、实现乡村治理有效以及国家长治久安的必然要求。

转变思维方式。以信息化推进农村社区应急管理现代化,思维是先导。席卷全球的信息化浪潮,深刻改变了人类的思维方式,对农村社区应急管理的组织方式、决策模式、业务流程等方面产生了巨大影响。农村社区应急管理因此将发生颠覆性变革。农村社区应急管理信息化是以信息资源共享、行动统一协调为基础的跨部门、跨区域合作管理,要求我们必须主动地由传统的条块分割管理思维转变为现代的无缝联合管理思维,破除部门之间的壁垒,实现部门与区域之间全天候、无缝隙的联合互动。农村社区应急管理信息化不仅在于从“已知”的现实中发现问题和规律,更在于从“未知”的种种可能中发现问题和规律,要求我们由“客观事实驱动”的决策思维取代“主观经验驱动”的决策思维,颠覆传统的“被动响应”思考问题方式,充分彰显信息化的预测价值与作用,提升农村社区安全风险早期识别和预报预警能力,实现提前部署预防应对。农村社区应急管理信息化是一种基于理性的、数据驱动的管理思维,要求我们由定性管理思维向定量管理思维转变,以信息化提升农村社区应急管理精细化水平,满足农村居民更高的公共安全需求。

完善信息设施。以信息化推进农村社区应急管理现代化,设施是基础。发挥好公共财政在农村社区应急管理信息化中的主导作用,加大资金、项目和政策的倾斜力度,切实改善农村社区应急管理信息设施。推动农村宽带通信网、移动互联网、数字电视网的发展普及与提质扩容,促进“三网”基础设施的共建共享与高效利用,加快5G网络以及下一代互联网在农村的发展应用,着力完善农村社区应急管理网络设施。加快物联网、智联网、大数据、云计算等新一代信息设备在农村社区应急管理中的应用,健全覆盖气象、地质、水文、生物等方面的农村自然环境监测体系,建立涵盖水源地、规模化养殖厂、生活垃圾处理点、农业废弃物处理站点等在内的农村人居环境智能监测体系,健全贯穿生产、加工、储运、销售、消费、贸易等环节的农产品全产业链监测预警体系,健全包括交通、消防、治安等领域的平安乡村监测预警体系,等等。整合现有硬件资源,完善信息网络、服务器等设施设备,构建农村社区应急管理大数据专有云平台,按照统一标准进行数据共享交汇、运算分析等,跨部门、跨区域、跨行业存储与开发,建立涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类专门的农村社区应急管理大数据库。

建好人才队伍。以信息化推进农村社区应急管理现代化,人才是关键。认清形势,摸清家底,制定科学合理的人才队伍建设期规划,推动建设数量充足、结构合理、人员稳定、专业互补、能力突出的农村社区应急管理信息化人才队伍。协同发挥科研机构、高校、企业等各方作用,推动城乡、区域、校地、行业之间的人才培养合作与帮扶交流,培养和造就一批农村社区应急管理信息化领域的科技领军人才、工程师和高水平管理团队。加强农村人才引进和培育,鼓励和引导动物疫情、植物病虫、自然灾害、事故灾难、社会安全、公共管理、信息技术等专业的广大毕业大学生投身农村社区应急管理信息化工作。完善农村社区应急管理信息化业务培训体系,采取组织调训、干部培训、在职教育、挂职实践、远程培训等多途径和多渠道,切实加强农村社区应急管理信息化工作队伍建设,提升农村社区应急管理信息化应用能力。开展应急管理、信息技术等领域人才下乡活动,普及应急管理、信息技术等相关知识,提高农业新型经营主体及广大农民应急管理信息化应用能力,全面激活农村社区应急管理信息化中的群众力量,激发群众运用信息化手段参与农村社区应急管理的积极性与主动性。建立科学的人才评价激励制度,促进农村社区应急管理人员主动学习应急管理、信息技术等专业知识,成为品质优、业务精、能力强的农村社区应急管理信息化复合人才。

加强技术研发。以信息化推进农村社区应急管理现代化,技术是支撑。制定总体规划和具体专门政策,健全激励引导机制,促进政府、企业、高校、研究机构、中介机构和用户等各方优势互补,推动适应农村社区应急管理需要的信息技术研发。加强农村社区应急管理数据信息采集技术研发,攻克采集农业生产环境、动植物生理体征等农村事故灾害信息所需的高品质、高精度、高可靠、低功耗传感技术,提升采集公共卫生与社会安全信息所需的数据挖掘技术、搜索引擎记录技术、人工智能技术等。加强农村社区应急管理数据信息存储技术研发,升级云存储技术、海量并行处理技术等,实现对农村社区应急管理中大规模数据的高效低成本存储、高效读写和交换。加强农村社区应急管理数据信息分析技术研发,瞄准数据可表示、可处理、可靠性、有效传输等关键问题,完善半结构化与非结构化大数据处理技术、大数据智能分析技术、智能决策技术、增量处理技术等,实现农村社区应急管理智能分析决策目标。加强农村社区应急管理数据信息安全技术研发,不断升级身份验证、入侵检测、网络关防等技术,以保障农村社区应急管理信息化大数据平台安全、可靠运行。

强化组织领导。以信息化推进农村社区应急管理现代化,领导是保证。各级党委和政府坚决贯彻落实国家应急管理体系和能力现代化的精神要求,加强农村社区应急管理现代化建设的组织领导,建立健全政策衔接与工作推进机制,促进应急管理、农业农村、网信办等部门机构紧密合作,统筹推进农村社区应急管理信息化工作,将信息化作为推进农村社区应急管理现代化的重要抓手,结合各地实际制定规划实施方案,健全和细化政策措施,及时为解决农村社区应急管理信息化应用中的重大问题进行部署。广大党员干部要视人民的生命安全高于一切,增强责任担当,将农村社区应急管理信息化相关项目、政策切实落实到位,积极推进农村社区应急管理能力现代化,为农业生产、农村稳定和农民安全保驾护航。建立健全农村社区应急管理信息化与现代化水平监测评价机制,开展定期监测评价,纳入各地应急管理体系和能力现代化评价范畴,促进农村社区应急管理信息化持续有效开展,确保农村社区应急管理效能不断提升。

(作者:湖南农业大学公共管理与法学学院副教授)

 

 

 

构建群防群治、专群结合的农村应急联动机制

近年来,农村自然灾害发生频繁,同时在社会转型过程中各种社会矛盾交错,不同类型的突发事件也在增加,2019年的非洲猪瘟、2020年初的新冠疫情向农村脱贫攻坚以及乡村振兴都提出了新时代风险社会的挑战,应急管理工作已经成为农村公共管理的重要组成部分。在基层农村调查后发现,一些乡镇在应急管理体系建设上还存在很多薄弱环节和盲区,农村部分干部应急管理能力尚有不足,村民组织的风险意识尚未养成。如何科学防范灾害,提高公共安全意识和应急事件处置能力应引起农村基层治理组织的高度重视。

2019年党的十九届四中全会《决定》指出,要建立基层社会治理新格局,应重心向基层下移,资源向基层下沉,坚持专群结合、群防群治。在中央政治局第十九次集体学习中,习近平总书记提出,积极推进我国应急管理体系和能力现代化要坚持群众观点和群众路线,积极推进安全风险网格化管理,筑牢防灾减灾救灾的人民防线。农村社区应抓好群众基础,实现群防群治;联动应急志愿、推进专群结合;最终建立应急管理的网格化治理体系。

一是抓好网格治理,实现群防群治

在十八届三中全会首次网格化管理模式后,我国很多城市社区借助网格化管理模式,实现了“多元共治、资源共享”的精细化、科学化基层治理。近年来网格化治理也延伸到农村社会。网格化强调的是多主体参与,多资源调动,多角色协调,最终实现功能转化和服务优化的精细化治理局面。在2020年初新冠疫情的防控中,基层社区网格化治理把社会各方面力量组织起来,建立群防群治、联防联治的工作体系,成功打好了疫情防控阻击战。农村网格化治理将“大数据信息网络”与“乡村熟人网络”结合起来,在疫情防控中,进行公告发布、风险提醒、健康宣传和人员管控,多主体采用多渠道、多方法让农民群众接受应急管控期间的特殊政策,达到了事半功倍的效果。

网格化治理通过对具体的政府职能和公共事务进行分类,在农村地区充分发挥村民自治组织和最基层群众自治单元村小组的积极性,选派网格长、联络员等划分网格,实现公共服务到户、到人。这一治理模式发挥作用的关键在于充分调动群众基础,实现资源下沉、群防群控。在农村地区,大量的基层网格员有着较好的群众基础,一般是小组长、党员、党员后备干部,有一定文化、办事热心、乐于服务的人担任。这些人平时对所在网格的农户情况比较了解,也能获得村民们的信任。他们经过培训,能较快的掌握网格化服务的基本技能,在“化整为零”的治理过程中,既能够全面真实掌握情况,又能有针对性的开展工作,这一特点体现在应急管理中就是充分发动群众力量从自己做起、从身边做起,从而有效将风险源头及时处理,就近化解,在基层形成风险防控的“安全网”。在农村疫情防控的战场中,每一位农民都成为“网格化治理”的参与者,成为保障健康的责任人,用自己的双手守护起乡村健康家园。

二是联动应急志愿、推进专群结合

网格化治理模式为突发事件的预警和预防提供了可靠的信息依据,也有助于提供及时、有效、社会动员充分的应急响应,可以说为农村应急管理的新常态提供了基础和契机。我国农村地区受地理位置、自然条件、信息通讯水平等客观事实的影响,以及村民自身风险意识和应对能力的不足,突发事件的预警及处置都存在滞后性。因此农村应急管理体系的建设还需要调动农村志愿力量参与应急管理,形成应急联动,推进农村突发事件应急管理的专群结合。在新冠疫情的防控中,除了网格长、联络员等,村里调动了大量的志愿者,包括放假回乡的大学生、具备一定专业能力的技术人员等,成为新冠肺炎防控宣传防控政策执行的得力助手。他们凭借天然的“熟人”优势,巧妙的与“志愿者”身份结合,形成除村级卫生所和医务服务人员外,普及公共卫生意识、推动卫生健康防疫的重要力量。

在农村应急管理体系建立中,需要结合实际建立具有特色的、有一定专业技能的应急救援队伍。但由于我国乡村人口比重大、居住分散、风险来源复杂多样,给应急管理带来重重困难。在不断加强完善专家应急救援队伍建设的同时,要充分调动志愿者的作用,进行应急志愿培训和演练,鼓励其在应急管理中发挥积极作用。一般来说,应急管理体系要求各主体在事前、事中、事后各环节无缝衔接,而不是在事件发生时才采取“应急”措施。应急志愿者能够在应急管理中担负起事前探路者、事中合作者、事后补缺者的角色,融入应急管理的全周期过程。应急志愿队伍的建设包括热心公共事务的村民、一定的专业对口人员、少量有知名度的人士,建立起具有资源输入和服务输出良性循环的应急志愿组织,实现风险防控与应急处置上的专群结合。

作者:湖南农业大学公共管理与法学学院副教授

 

 

该系列文章刊载于《中国社会科学报》2020年5月15日 第五版

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